摘 要：建立高等教育评估中介机构，对于确保高等学校办学自主权的实现，形成自我约束的高等教育质量保障体系具有重要作用。我国可借鉴美、英、法等国高等教育评估体制的长处，建立由政府代表和高校人员共同组成的高等教育评估理事会，把专业评审和院校评估、高校自我质量控制与校外评估结合起来。
关键词：高等教育；教育评估；中介机构

我国高等教育正经历着由精英教育向大众化教育的转变。其外在形式是高等教育规模的扩展，内在变化则是高等教育质量观的重大转变。大众高等教育的质量观，其核心特点是质量标准的多元化。 1998年世界高等教育大会宣言中指出：“应建立独立的国家评估机构和确定国际公认的可比较的质量标准。但对学校、国家和地区的具体情况应予以应有的重视，以考虑多样性和避免用一个统一的尺度来衡量。因此，如何适应大众高等教育多样化的质量标准，促使我国高等教育在规模迅速扩张的情况下健康发展，是高等教育领域中的一项重大课题。笔者认为，从我国高等教育的实际出发，建立高等教育评估中介机构是应对这一难题的重要举措。
一、建立我国高等教育评估中介机构的现实意义
在新中国成立以来的很长一段时间里，我国高等教育事业完全由政府所垄断。政府既是办学者，又是管理者，同时还是投资者，扮演着“三位一体”的角色。由于缺乏竞争机制，政府部门盲目地投资，不适当地扩大机构和增加工作人员，造成大量低水平重复建设，浪费了有限的资源。由于缺乏必要的办学自主权，各高校不能灵活地调整学科专业结构，满足多样化的高等教育需求。这种体制还由于缺乏有效的监督机制，容易导致高等教育管理活动中出现“寻租行为”。在市场经济条件下，高等教育活动不再是单纯的政府行为，社会和市场同样成为制约高等教育发展的重要力量。这种转变是市场经济活动规律驱动的结果，也完全符合大众化高等教育的基本逻辑。
但是，市场的力量并不能完全取代政府的力量。高等教育是一种准公共物品，如果完全依靠市场提供不可能很好地平衡供求关系。市场对教育的介入并不意味着削弱了政府对高等教育的监控功能。经济学的研究表明，公共物品、准公共物品、边际成本为零的物品，需要由政府集中决定它们的供给，或者由政府协助组织它们的供给，自由放任的、分散的映定方式是无效的。政府干预的必要性和其主佣就在于弥补市场的不完善，矫正市场失灵。事实上，在高等教育的发展过程中，市场和政府都会有失灵的情况，因此二者应当是一种相互补充和交替发挥作用的关系。政府的监控和调解是需要成本的，只有政府干预的成本小于自由市场交易的成本，并且也小于由干预所带来的社会收益时，政府的干预才是有效的。所以，问题的关键不在于政府应不应当对高等教育进行干预，而是应如何发挥政府的职能，提高其管理水平和运行效率。对影响高等教育发展的两种外部力量关系的认识，也完全适宜于分析我国目前的高等教育评估活动。我国现行的高等教育评估制度总体上仍然是政府垄断的行为，人们对社会力量参与高等教育评估意义认识不足，对高等学校完善自我评估和自我约束机制的认识不到位，在这两方面的制度建设上更是行动迟缓，高等教育评估未能有效地发挥其引导教育投资、教育消费的作用。这在相当程度上弱厂高等教育评估的功能，不利于建立起有效的高等教育质量保障和监控体系。因此，建立起能够反映高等教育活动各主体的共同意愿，具有约束力和影响力的高等教育评估中介组织，是在向大众化转型过程中我国高等教育制度建设的理性选择。从性质和作用上看，高等教育评估中介组织，是高等学校与政府、高等学校与社会之间沟通的桥梁，是促进高等教育内在逻辑和外在量共同发挥作用的制度保证。
二、高等教育评估中介机构的地位和作用
高等教育评估中介机构是具有独立地位的法人实体，是一种专门性的高等教育评估组织，其评估结果往往是影响政府和高校决策的重要依据。它在高教质量审核与质量评估两个方面发挥着重要的作用。下面以美英等发达国家的具体做法加以论述。
美国的高等教育评估开始得比较早，而且主要的目的在于规范职业许可证制度，以此满足快速增长的市场需求。其高等教育评估机构参照各高等学校的目标和本地区专业人员的使用情况来评价学校的成就，目的并不是要用一个统一的标准来要求各学校，而在于帮助各学校实现它们为自己确定的标准，促使各高校能够保持在一个基本相当的质量标准下开展自己的教育教学活动，并且确保接受评估的高校之间可以彼此承认和交换学分。1915年成立的美国大学协会(AAU)是在美国发展起来的比较早的对高校进行评估的非官方的正式鉴定机构，它通过制定准则和分类标准对申请人会的高校进行评估鉴定。这种鉴定主要采用同行评议的手段。而对专业进行鉴定的机构最早出现在医学领域，本质上具有行业保护的性质。它们负责对高校设置的专业、专业性学校或单科院校进行评估鉴定。
1975年美国成立了一个重要的评估机构——中学后教育鉴定委员会(COPA)，它的主要活动除了评定鉴定机构的资格之外，还扮演着仲裁者或调解人的角色，以缓和或解决在鉴定机构之间或鉴定机构与高校之间出现的矛盾与争执。该组织的出现，实质上表明了美国政府对于控制鉴定机构的愿望在不断加强。尽管COPA促进了高校质量外部保障体制的发展与成熟，但由于政府的介入过深，在某种程度上侵犯了大学的学术自由，增加了高校的各种负担，因此遭到了各高校的强烈谴责和反对，终于 1993年宣告解散。其后成立的一些相关组织，都在试图努力从不同的角度来克服由于政府介入过度所带来的不良影响，同时在服务功能和协调功能方面有所增强。
英国的传统大学如剑桥大学、牛津大学等，其教育质量和学术水平向来很少受到怀疑，因此英国的高等教育评估更多关注的是二战后兴起的以职业教育为主的应用型学院。20世纪80年代后期成立的“学校审核机构”(AAU)是由英国大学校长委员会组建的，它是对高校质量进行评估的外部评审机构，负责检查和评议高校内部的质量保障机构和方法技术，而不是针对高校具体的教学质量或者某个专业的质量进行评审。90年代初，随着英国高等教育机构二元并轨的实现，英国的高等教育评估机构也在不断作出调整以适应变化了的形势。1992年，几家民间学术组织经协商，联合建立了一个新的统一的高等学校质量保障机构——高等教育质量委员会(HEQC)，原来的AAU被并人其中。该组织主要负责对高校进行质量审核、质量提高以及学分与入学管理等工作，与此职能相对应，该委员会下设三个部门：质量审核机构、质量提高机构、学分与入学管理机构。其主要作用在于帮助高等学校更有效地实现它们的质量控制目标。20世纪80年代末期，在英国还存在另一类主要负责对高校所设专业进行评估的机构，该机构就是由政府组织成立的“高等教育基金委员会”(HEFCs)。它旨在促使各高校按照全国统一的标准保持和改进教学质量，并且其评估结果将对大学所获得的教育拨款的多少产生直接的重要影响。其评估的过程是首先以学科为中心由各大学进行自评，然后交由质量评估委员会对其提供的各类统计表及自评材料进行检查和审核，经质量评估小组实地考证后形成对教育质量的判断。
从西方发达国家的实践来看，评估中介机构在高等教育发展中所起的作用可概括为：(1)保证高等教育能够在一个基本相当的质量标准下运作；(2)正因为有了相对稳定的衡量尺度，所以有利于促进大学间的合作与交流，有利于家长和学生甄别与选择优秀的学校；(3)它在政府、社会与高校之间架起了一座桥梁，既可以帮助政府、社会判断投资、拨款的方向，又可以使高校保持相对的独立性，以免受到来自内外部压力的困扰，在政府管理和高校自主权之间保持必要的张力与平衡；(4)有利于加强高校的自我管理，通过提高自身的教育教学质量以换取更大的学校自主权；(5)有利于促进高校评估管理过程朝着专业化的方向发展。
三、我国高等教育评估中介机构的实现模式
欧美各国的高等教育评估中介机构绝大多数是经过立法或高层协商产生的，具有较强的权威性和独立性。在与政府的关系方面美国是最早的、也是最具有代表性的实行完全由非官方机构进行教育鉴定与评估制度的国家。美国的高等教育评估中介机构是独立于政府之外的由大学自愿建立的民间构，这种形式的优势在于可以增加大学自我表达的机会，以免受到政府过多的控制。它是与美国分权的高等教育管理体制相适应的，这样可以保证倒方和各学校享有较大的办学自主权。
与美国这种模式相对的另一个极端是法国的中央集权型的管理模式。法国的国家评估委员会是一个相对独立的国家行政权力机构，其评估报告司呈送总统，主要负责对高等教育机构进行整体词并提出建议。另一方面，它也独立于高等教育机构国家评估委员会的全部成员均由共和国总统提名，其中包括9名来自学术机构的代表，6名来自大学高级理事会、审计法院和经济与社会理事会等创的成员。从这些情况来看，尽管法国的国家评伺员会属于国家行政权力机构，但它与纯粹的政府部门还是有区别的。
英国模式介于美国与法国的管理模式之间，有由民间学术组织联合组成的教育评估中介机，如前文中曾经提到过的“高等教育质量委员会”，主要负责对高校的整体评估；也存在以官方为主的机构，如“高等教育基金委员会”，主要负责对专业方面的评估。但由于两种评估机构之间缺乏有效的沟通和协调，往往评估标准和价值取向都不甚一致。
由上述可见，即使是在西方发达国家，由于各国的历史背景和文化传统不尽相同，高等教育评刊介机构存在的形式也不尽相同，可以是官方的，也可以是民间的。但在众多的不同之中有一点是爿的，即评估中介机构拥有相对独立的地位。我国高等教育的发展极不平衡，存在着很大的地区差异，而且教育人口庞大，事务繁多，不适合于集中管理。非官方的评估鉴定机构能够较好地适应这种差异，使各地区的高校可以根据本地区发展的需要调整自己的办学方向和模式，也有利于各高校保留更多的办学自主权。当然，非官方评估中介机构的建立和有效发挥作用，需要建立健全相应的法律体系，并逐步完善其运行机制。非官方的高等教育评估制度在美国之所以能顺利地实施，主要得益于美国完备的法律体系及其监督机制。其成功之处值得我们借鉴。
评估的本质在于价值判断，评估的作用在于引导和监督、激励与约束。在教育评估领域，我们不应盲目地拒斥权威和权力，关键在于要避免权力的滥用。这样，建立健全监督机制就显得非常的重要。我国可以借鉴美、英、法等国高等教育评估体制的长处，建立由政府代表和高校人员共同组成的高等教育评估理事会，把专业评审和院校评估、高校自我质量控制与校外评估结合起来。这也许是一条符合我国国情的探索高等教育评估中介机构实现模式的新路。
我们的初步设想是：高等教育评估理事会可分为国家高等教育评估理事会和地方性(省级)高等教育评估理事会。国家高等教育评估理事会负责对全国所有的教育部直属大学进行评估和鉴定。地方性 (省级)高等教育评估理事会负责评议和审定省部属、省属以及市属高校的办学质量。理事会设理事长、常务理事、理事职位。理事会的活动经费可以通过政府拨款、收取适当的评审费以及寻求社会赞助等途径获得。办公室设在各级政府教育部门中。理事会每年应当定期召开会议，以便成员之间能够及时进行信息交流和相互交换意见。对高校的评估工作不宜过于频繁，建议每3--4年进行一次评估，这与高等教育自身的循环周期是基本吻合的。在此需要说明的是，高等教育评估理事会是在当前我国国情下建立高等教育评估中介机构的一种过渡模式，它还不是一个具有独立地位的法人实体，但已初步具有了评估中介机构的功能。相信随着我国高等教育的不断发展，高等教育评估理事会自身也将不断地得到充实和完善。
高等教育质量保证实质上是质量建设的过程。随着高等教育的不断发展，不但教学的方式和质量在转变，而且高校的结构和形式也在发生变化，呈现出多元化的趋向。相应地，质量评估也很难确定一个统一的标准和模式。因此，政府应当允许存在不同的评估体系，鼓励建立多种评估机构，并使彼此之间展开公平竞争与合作交流，以利于我国高等教育的健康发展。