许多国家由技术进步驱动的工业化过程表明，适时地拥有受过良好教育并拥有技能的劳动力，在向更高附加值和技术先进部门转移的过程中具有明显优势。英国学者Chris Edwards提出了技能供给制度的分析框架，用来解释一些国家的职业教育培训模式差异及其存在的优势和不足，从政府和市场作用以及雇员、企业和政府合作关系的角度推论出最终导致职业培训“征税——补助”制度的10个逻辑步骤：⑨
*生产率(和工资)=f(培训，技能资格)。生产率 (和工资)是培训和资格的函数。为此，必须存在一个促使雇主和雇员投资培训和获取技能资格的激励机制。这种机制依赖于特定的劳动力市场作用，以及技能/资格的获取由谁来资助。
*对于雇主——选择较低的培训成本，相对于雇主的比较特殊的技能和较低的劳动力流动率。没有低工资的学徒制，不确定的资格的价值，技能不是企业的特殊技能和较高的劳动力流动率。
*政府提供和支付培训，其优势在于：这种集中的以供给为导向的培训，能够利用培训规模的经济效益；可能会拣到“胜利果实”(预测新技能)。不足在于：可能与雇主(无论是公共部门还是私营部门)的需要不匹配。
*征税——补助制度是最后的解决办法。这种制度是由雇主或者政府(二者密切联系起来)提供培训，但雇主通过工资税或者税收支付培训，然后通过补助的形式偿还准许或可以鉴定的培训的部分或全部成本。其优势在于：培训是“需求导向”型的；因为无论如何必须支付培训，企业有采取“培训文化”的积极性；在确保培训是“准许”方面即适度水平时的管理费用问题。
根据上述框架，可以把世界各国的职业教育与培训制度划分为“合作式”制度、“以企业为主”制度．和“国家主导型”制度以及“双元制”、以学校为基础的模式和公共培训机构等不同的发展模式(见表 7)。当然，这些体制和模式包含多种变异形式，在同一个国家中，几种制度可能同时发挥作用。
在实现工业化和成功追赶的国家中，最先开始工业化的英国和美国均是在工人受教育水平较低的基础上起步的，几乎没有教育培训制度的“辅助”，因此其发展路线被称为低技能平衡(Low-skill Equilibrium)。而后发的德国和日本认识到教育和培训的价值而发展出各具特色的技能形成模式，其发展路线被称为高技能平衡(High-skill Equilibri— um)。(10)德国“双元制”和日本企业内培训模式，尽管差别很大，但在实施培训方面都有着完善的激励机制和制度框架。如德国低工资的学徒培训，行会组织跨企业的培训、进行标准化并协调就业，金融系统鼓励企业进行长期投资，政府、企业和工会共同致力于中级技能的形成，大多数受过良好培训的工人使企业采用技术生产出多样化高质量的产品，尤其是在技术稳定的工业。日本的终身雇佣、年功序列和企业工会制度降低了劳动力流动率，政府积极预测技能需求和制定培训目标，强有力的企业联系(大型企业集团拥有一个银行并且集团内相互持股)刺激企业要求雇员在相对长的时期内开发深度的企业特殊技能，培训的成本较低．造就了一批多技能、较灵活、有应变能力的劳动力。
日本和德国职业培训模式均充分满足第五和第六步的条件，适应了高附加值、高技能的生产体系。美国政府、企业和雇员间则缺乏共同协调的制度化结构，以市场和企业为导向的培训模式导致社会整体水平的培训和技能不足。个人感到职业教育和培训的成本超过收益，因为他们偏好于短期的收益效应，或因为资本市场的原因而得不到资助培训的机会；企业股票市场资金供给和相互间的恶意收购，阻碍企业对工人的技能进行长期投资；灵活的劳动力市场结构使企业感到提高技能的成本或风险太大，偷猎技术工人或者打破现存工作组织；政府认为职业教育培训的成本太高，任何变化将导致预算紧张或与市场理念冲突；工会、雇主和政府间的疏远和对立关系，缺乏一项开发和协调培训投资的全国总体战略，造成美国制造业失去了国际竞争力。然而，由于美国职业教育培训遵循后中等职业教育路线，特别是大众化中等和高等教育系统为较大比例的人口开发社会服务和组织技能，却适应了以服务业为基础的经济和就业增长。
可以说教育培训制度模式是体制框架的产物，每个国家的教育、社会和经济因素构成了各国的职业教育与培训体系，每种体系各有优势和不足，差异大于相似，目标和目的往往是相似的，但在适应培训要求、对技能的需求和技能性质变化方面，不同培训制度和模式的运作效率却有很大差别。实践证明，简单地投资于某种新的教育模式，采纳其他国家的方式或采取短期的办法，都不能解决问题。例如，20世纪八九十年代，美国一直致力于解决经济对人力资源的需求和教育供给之间的失调问题，建立高附加值的生产体系和高绩效的教育体系，美国麻省理工学院撰写的《美国制造——如何从渐次衰落到重振雄风》(1989)和美国劳动力技能委员会提交的报告《美国的选择：高技能还是低工资》 (1990)，都建议美国引进日本的企业在职培训制度和德国的学徒培训制度，但现实中很难将德国和日本的模式复制到美国。1992年克林顿竞选美国总统时提出了“保证使所有的企业把相当于工资成本的 1．5％作为培训经费”的许诺，但由于雇主反对也不得不放弃。解决各国培训问题的最好方式通常都是建立在各国现行培训制度与文化基础上的，考虑长期的经济与教育政策之间的关系，此外还必须考虑不同国家在教育历史、社会基本价值以及政治体制等方面的差异。
三、我国传统职业教育培训制度模式及其面临的挑战
我国的职业教育起步较晚，特别是在计划经济时期，建立起了国家供给导向型的培训制度和分初、中、高不同类型的以学校为基础的职业教育体系和模式。
这种制度主要通过政府提供的财政支持和确．定的培训计划来支撑；中等教育是提供培训的主要载体；为适应企业的需要，很多培训内容的专业技能性很强；通过硬性的劳动力计划和就业安置制度保证提供技能劳动力以满足受国家控制的企业的需求；绝大多数就业机会是由大企业创造的，就业方式是稳定的，对技能的要求也是可以预测的，工资差别很小。
但是，随着经济改革和向市场经济的根本转变，这种模式在适应市场导向型经济的新需要方面日益面临着巨大的挑战。在国有企业工作的人数越来越少，日益增多的就业机会在中小企业和微型企业中创造出来，企业与培训机构间的传统联系实际上已不存在了；企业希望采用灵活的用工方式，工资越来越由市场决定，并可能因职工流动性的增加而减少对职工培训的长期投资。同时，职业教育培训体系本身存在沟通与衔接不畅的问题，如三级职业教育之间以及与普通教育之间缺乏联系和沟通；以学校为基础的职业教育模式自我封闭，脱离社会的情况相当严重，来自工商企业、用人单位的支持甚少，职业教育培训模式的终结性和封闭性难以适应产业发展的需求和受教育者继续升学的愿望，逐渐导致其办学困难，发展缓慢下滑。而且，职业教育在发展过程中还受到了劳动人事制度和社会文化等其他方面的排挤。
四、未来15年我国职业教育发展战略定位
20世纪90年代中期，我国职业教育特别是中等职业教育曾达到历史最高点，然后持续下滑，到90年代末高校扩招和大力发展高等职业教育，中等职业教育的发展受到质疑，特别是为满足我国民众上大学的强烈愿望，有些人认为我国应该走普及高学历教育的道路。世界银行基于较发达国家的经验提出把职业教育与培训推迟到高中后实施，建议中国在未来20年内将中等职业教育由当时60％的目标 (国务院1994年颁布的《关于< 中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出，到2000年各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60％左右；普及高中阶段教育的城市可达到70％)减少到0，代之以发展高中后职业教育与培训。(11)但这些想法和建议忽视了我国经济社会发展对人力资源结构尤其是技能型人才的要求，并不符合我国的基本国情。
我国目前并在相当长的时期内处于社会主义初级阶段。2005年人均GDP还只有1700美元，我国总体上处于工业化中期，新型工业化道路需要大量高技能人才和高素质的劳动者，呼唤职业教育的快速发展；作为发展中的人口大国，我国区域经济社会发展很不平衡，沿海、内地和边远地区之间发展存在着显著的梯度差异，不同地区、行业、企业技术水平跨度很大，那些发展活力大、产业升级快和技术水平提高快的地区已经成为职业教育培训供需两旺的地区。此外，我国教育的基本国情是学习人口众多，教育资源短缺，历史欠账积累多，广大人民群众对教育的强烈需求与教育供给特别是高质量、高层次优质教育的供给严重不足之间的矛盾，将可能是长期存在下去的基本矛盾。
从历史和国际经验看，职业教育和培训的出现和发展，往往是适应某个阶段对于熟练劳动力的需要尤其是在工业化阶段和以出口制造业产品为主的生产体系时；从现实看，即使在技术高度发达的国家和地区，许多工作都要求具备职业技术教育中教授的知识和能力，而许多大学的课程却没有提供与新型经济中职业有关的内容，大学扩招导致生产能力的降低。20世纪90年代以来，许多国家和地区更加注重发展职业教育并不断完善职业教育体系，使其有足够的灵活性来适应不断变化的需求或更好地为长期经济需要服务。职业教育具有两个需求主体，一是经济界的需求，二是公众的个人需求。近几年我国技能型人才严重短缺与“普通高中热”现象，反映了教育与这两个需求主体间的矛盾，从工业化发展的需要考虑，应优先解决教育结构与技能型人才不足的矛盾，使职业教育成为教育发展的战略重点。国务院《关于大力发展职业教育的决定》提出“十一五”期间我国职业教育向社会输送2500多万中等职业学校毕业生和1100多万高等职业院校毕业生的目标，就是落实职业教育战略地位的重要指标。
五、中国特色职业教育模式和政策选择
20世纪80年代初期，中德双方签约在我国进行德国“双元制”模式的试验试点，取得了一定成效，但现代学徒制的大力推广并不容易，关键是德国体制环境与发展条件难以引进。我国大力发展职业教育，不能简单地照搬发达国家职业教育的做法，必须坚持走有中国特色的职业教育发展之路。由于我国经济尚不发达，企业在社会转型时期还缺乏参与职业教育的热情，众多的中小企业也难以承担起企业内部的培训任务，因而对政府主导的学校职业教育模式的依赖将保持较长一个时期。从影响其发展的内外部环境出发可能面临着一系列带有共性的政策选择。
(一)建立职业教育培训利益相关者之间的社会伙伴关系和政策协调机制
职业教育不是某一特定部门独自实施的教育体系，其实施主体包括教育部门、劳动部门、行业企业、教育培训提供者、学习者及其家庭、社会合作者等。促进“供给导向型”的学校职业教育模式走向更大程度的“需求导向型”，关键是要提高企业、雇主的技能需求和在一定程度上个人的培训需要对培训机构工作的影响力。政府应该为这些利益相关者在培训和就业方面的有效对话和伙伴关系建立制度框架，这应导致在国家一级协调教育与培训政策和长期战略并被纳入经济和就业政策。
1．构建综合、高效的职业教育宏观管理体制
中央和地方政府落实由教育、劳动保障、计划、财政、人事、经贸、农业、科技等有关部门参加的职业教育工作联席会议制度，定期研究职业教育工作的重大问题，下一步可考虑在此基础上建立职业教育培训协调领导机构、制定职业教育培训的战略规划、进行资源分配以及确定优先建设项目等工作。
2．确立教育培训成为实施积极劳动力市场政策的重点
积极的劳动力市场政策和措施包括长期失业者培训、大规模裁减工人的再培训、求职帮助和就业服务、就业和工资补贴以及公共工程计划。我国劳动力市场政策应从比较消极的收入支持政策转向以鼓励就业为主要内容的积极就业政策，尤其是要加大教育和培训的力度，使失业者、非熟练工人、非正规就业者能够得到劳动力市场信息，获得适应性的技能培训，从而帮助他们找到新的工作岗位。同时，政府要在加强劳动监管与鼓励企业吸纳劳动力之间取得某种平衡，在完善职工合同制的同时，应保留一定的固定工，使储备型雇员与流动型雇员之间保持一定的平衡，鼓励企业和个人对培训进行投资。
3．加强职业教育与经济、行业、企业的联系
我国在法规政策、资金投入，甚至在接受学生与教师参加生产实践方面缺乏对企业的有效规定与制约，教育管理体制改革使原来行业、部门办的职业院校划转为教育部门管理后，职业院校与行业、企业原本就不太密切的联系进一步弱化。为此，短期的策略是政府加强职业教育实训基地的建设，长远策略则是通过制定税收、人才录用等方面的倾斜政策，依托行业、企业举办职业教育，使其参与职业教育人才培养标准和方案的制定，推行校企合作、工学结合的培养模式。
(二)在建设学习型社会的框架下重新定位职业教育，并将其纳入国家教育的主流体系中
未来15年，我国全面建设小康社会的一项重要目标和任务是推进以全民学习、终身学习为主题的学习型社会建设。全民终身学习有3个基本要义，一是认为学习应该贯穿人的一生，包括生命周期中的所有学习——从婴儿到生命终结前各种环境下的正规、非正规和非正式教育／学习；二是学习和教育不再是少数人的事情，它应该包括全体社会成员，让所有人都能够有机会进行终身教育／学习；三是教育和学习情境与路径多样化和相互关联，教育和学习的形式丰富多样，可以在不同的场合中进行，但要优先发展个人在其一生所参与的各种机构、工作和其他活动中的联系。终身学习的基础是义务教育，而时限最长、形式最多样化的很可能就是职业教育，因此职业教育应该贯穿中等教育、高等教育乃至人的一生，其核心是就业教育、谋生教育和生涯教育。（12）同时，职业教育作为一种教育类型，应成为国家教育体系的有机组成部分，而不能把它与学术性的主流教育体系相分离，视为学习成绩差的学生们的惟一选择，这种歧视或蔑视的问题将会继续对接受职业教育的学生产生影响。通过变革，使职业教育同学术性主流教育更好地连接在一起，在人才培养上发挥更重要的作用。
1．扩大职业教育机会，建立更为开放、灵活的学习制度
职业教育不仅仅是把学生引向某个职业，而且要考虑满足正在工作着的成年人的需要。为此，职业院校应扩大社会化、市场化职业培训，不仅面向普通学校应届毕业生需要，而且要把视野拓展到社会上其他人群，创造机会和条件让不同年龄的人群进修提高，同时为转岗、分流、失业人员再就业和农村劳动力转移提供各方面的培训；做到长期正规教育与短期培训并重，全日制与部分时间制并重，由注重传统的学历教育转为多形式的职业技能培训。
2．以服务和就业为导向确定应用性人才的教育类型定位
中等职业教育主要培养实用操作层面的技术工人和初中级人才。高等职业教育主要培养技术应用性人才，是适应产业结构高移，发展先进制造业和现代服务业的需要而在高中阶段教育基础上培养的高技能人才，与本科的差异不仅在层次上，更在于人才的培养目标、类型或特色方面。在本科和研究生教育中，虽然学术型与应用性人才类型尚未发生分化，但应明确以应用学科如工科、农科、临床医学、法科、财经、工商管理为主的高等学校和专业主要培养高级应用性人才。
3．建立中高等职业教育相互衔接、与普通教育相互沟通的现代职业教育体系
在中高职衔接上，要研究高职院校对中职毕业生推荐入学、替代考试科目、工学交替的灵活学制、中高职一体化课程改革、双证融通等的可行性；在普职渗透上，特别是面向第三产业就业的职业学校，提高学术标准，培训课程应该着重发展基本能力、宽基础的课程方法，或者超越和打破传统的普通教育和职业教育的二分法，可考虑通过设立综合学校的形式，或新增加国际标准教育分类中第4层次的高中后教育，设立普通文化和职业技术两类课程，为毕业生的就业培训或接受其他教育提供必要的基础。从长远来看，我国应建立与普通教育并行和相互沟通的职业教育体系，开通中职到高职专科、本科及研究生的通道。
(三)建立技能认证和测试制度，以保证职业培训质量标准
证书制度是政府连接职业教育与生产经济活动的重要纽带，是政府对劳动力质量进行认证与监控的主要工具，也是劳动者个人增强就业竞争力、增加就业选择机会、提高工资收入和福利待遇的主要依据。我国从1993年起开始推行学历文凭和职业资格并重的制度，但目前制定各种人才和职业(岗位)能力标准，主要是部分行业的职业岗位规范，分别由劳动部门和人事部门牵头制定，实际上主要是岗位技能，属于能力结构中的专业(职业)能力部分，具体体现为职业／专业资格证书，与教育部门制定的体现学术性能力的学历证书缺乏有机联系和有效衔接，而且在能力考核、证书发放等方面多头管理。因此，需要从人力资源开发的全过程提出能力建设的总体要求，并在这个基础上制定国家能力标准的基本框架，从而对整个职业教育和培训体系加以系统地设计和实施。
1．完善国家职业资格认证框架
由政府主导，主要依靠产业界、行业组织来提供有关技能和能力的界定以确定制定标准，要求培训和认证系统利用这些标准作为它们培训计划或评估程序的最低要求，同时加强学历教育与职业标准的有机结合和衔接，减少重复，提高效率，有利于毕业生的就业准入。
2．实行考教分离，形成多元化教育培训市场
按照考教分离原则，统一考核和职业技能鉴定标准，增强其权威和可信度，同时通过证书或标准鉴定这些最低质量要求和质量保证机制，使得通过正规和非正规教育及培训[、工作经历和在职学习中的能力建设都可以获得承认，从而开放和培育教育培训市场，促进服务提供者和途径的多元化。
3．以发展能力为导向，提高各级各类教育质量
国际著名麦肯锡咨询公司的一份研究报告指出，中国每年要培养约60万应届工科毕业生，是美国的9倍之多，然而，在中国160万年轻工程技术人员中，只有约16万拥有在跨国企业就业所必备的实践技能和语言技能。(13)能力建设作为贯穿于各级各类教育的共同要求，在不同层次和类别的教育中，其重点有所不同。例如，基础教育主要是基本(基础)能力的培养；职业教育和高等教育主要是核心能力的培养；职业培训主要是有针对性的岗位能力的培养；终身学习能力、创新能力和创业能力是在各种教育和培训中都应当着力培养的。为此，职业教育必须改变理论性的、以书本为主的、以事实为基础的和向老师学习的教学方式，进一步加强与相关产业间的联系，进而学到相关企业要求的技能。
(四)完善政府、企业、个人分担职业教育培训成本的保障机制
教育和培训既有益于个人，也有益于企业和社会。它可以使个人具备就业能力，并帮助他们获得体面的劳动和避免贫穷及边缘化；企业和社会通过其在人力资源和教育方面的投资，可以提高企业的生产率和竞争力，促进经济增长和社会进步。因此，投资于教育和培训的责任应由公共和私营部门共同分担。但是，政府“必须始终承担投资于基础教育和初期培训的主要责任”，并分担向面临社会排斥或歧视风险的群体投资的最大部分责任。而投资于义务教育后的教育和培训以及以工作场所为主的终身学习和培训，提高个人就业能力和企业竞争力，属于个人和企业的共同责任领域，企业和个人是教育和培训的主要受益方，因而被要求在学习和培训计划的投资方面承担更大的份额。(14)我国公共财政体制不健全，教育投入严重不足；企业人力资本意识淡薄和在使培训投资回报内部化方面存在困难，投资培训的积极性不足；个人因培训开支和风险规避心理，参与培训的意愿也比较低。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政制度的完善，政府将在社会管理、公共服务领域负起更大的责任，同时制定适当可行的政策和鼓励办法以保证企业和个人开展必要的培训。
1.加大政府投入力度
政府应在足额拨付职业教育经费，并在资助处境不利群体接受终身学习包括职业教育培训方面承担更多的责任。职业教育具有“培养成本高，而学生家庭收入层次低”的特点，财政投入不足又导致职业院校学费高于普通教育。如2003年，我国中等专业学校、技工学校和职业中学学杂费占其经费支出比例分别达到33．1％、22．7％和25．4％，均高于普通高中的16．3％，有的甚至高于普通高等学校的 28．8％。(15)“十一五”期间，国家已经决定中央财政投入100亿元用于发展职业教育，其中部分用于资助接受中等职业教育的农村贫困家庭和城镇低收入家庭子女；城市教育附加费用于职业教育比例由原来的15％增加到20％-30％。这为职业教育发展提供了重要的基础条件，当然仅有这些还难以构成完善的条件保障。
2．实行返还式培训税提取制度
我国虽然有“一般企业按照职工工资总额的1．5％足额提取教育培训经费”的规定，但难以落实，而应把其转化为培训税加以征管，税收的一部分直接返还给企业，用以弥补由公司直接举办或由合同教育培训机构举办的培训费用。
3．完善个人承担培训费用制度
政府通过提供利率合理的贷款保证，允许个人以相对较低的利率贷款支付接受包括中级以上职业教育在内的更高级教育所需的初始费用；以政府为主对家庭经济困难学生接受职业教育给予资助，通过助学金、奖学金、贷学金等多种形式，对贫困家庭学生和愿意进入某行业企业或国家指定的专业领域学习的学生实行学费减免和生活费补贴。对于政府需求或社会干预性质(如面向失业人员)的职业教育培训，采用教育券直接惠及个人的策略，以“政府购买”或让接受培训者自主选择和利用已有的各类教育资源，促使培训提供机构之间展开竞争，改进效率。
[注 释]略
《职业技术教育》2006/19(教科版)
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